他山之石,台灣農地政策的下一步?

       根據日前報載,農委會調查盤點台灣農地後,公布全台農地280萬公頃中,扣除大量的林務用地後,實際可供糧食生產的土地僅68萬公頃。總計結果低於過往調查所得到的數據,且低於內政部設定的糧食自給所需土地的安全底線。另一方面,報告中也凸顯農地遭轉用問題嚴重。由於無法取得報告的完整內容,本文無從分析目前台灣農地的空間分佈。與此同時,台灣農地品質的資訊在報導中闕如,所以目前本文仍無法針對這項報告進行詳盡的評論。

       然而,在亞洲,尤其是東亞,台灣的農地無法農用進而影響本地糧食自給並不是個案;南韓跟中國大陸從1990年代後期就遇到了同樣的問題。中國大陸基於戰略考量,維持糧食自己率100%一直被中國大陸官方視為是國家安全的重要一環,因此對於農地無法農用,進而影響農糧產出,著墨尤其深。在各項出檯的政策中,中國大陸最重要的農地政策莫過於耕地占補平衡政策Requisition Compensation Balance of Farmland (RCBF)。該政策從1990年代後期實施至今,其經驗值得台灣農業政策制訂者多加參考。但由於篇幅有限,本文僅介紹其概況。

       RCBF自1997年由中國大陸中央下達執行至今。該政策的背景是在中國大陸政治經濟快速市場化,自由化,以及空間都市化的過程中,鄉村地區的地方政府面臨財政自主的壓力,促使農地成為投機炒作的商品,其交易所得則充作地方政府財源。狀況大多是地方政府聯合房地產開發商(或是地方政府本身就是房地產開發商)針對特定鄉村地區建設基礎設施,並變更土地用途,將農業用地轉為住宅或者商業用地,建構房地產市場。RCBF的用意就是在地方政府執行土地使用計畫的時候,規定必須納入土地總量的考量。當一方農地被轉為住宅或是其他商業用地的時候,地方政府必須用其他農地補償原本農地(與農戶)的損失,並確保農業生產能夠維繫,也就是說,RCBF為維持農糧產量,透過換地保持一定的農地面積。該政策的效果目前仍有待觀察,但初步的農地調查指出,中國大陸農地從1999年的12921萬公頃減至2011年的12165萬公頃。換言之,RCBF的成效是有限的。

      RCBF成效不彰有幾個原因。首先,類似中國大陸中央所出檯的其他政策,RCBF的執行面無法有效地被監督。特別是中國大陸農村土地權在產權集體制瓦解後,其交易由具文不同條件的契約所執行,增加監管的難度。再者,RCBF的換地策略無法解決農地破碎化的問題;農地重新劃分的過程中,農地的流失在所難免。第三,農地無法農用其實不僅是農業問題,而是整體政治經濟發展策略的問題, RCBF作為農地政策無法改變農地商品炒作體制所鑲嵌的地方政府發展模式。最後,也是最重要的,RCBF在設計之初對於農地品質並無太多著墨,而這使得換地的過程忽略了永續發展的考量。目前零散的研究指出換地過程中,許多生態較為脆弱的區域被劃為農地作為補償,進而造成土壤流失與品質劣化,反而減少農地面積。

       以上略述RCBF的背景及其限制,希望作為台灣制訂類似政策的參考。

                      

                                                               圖一、宜蘭平原的農地與農舍

作者:Kuan-Chi Wang / 王冠棋 撰寫
照片:Hsiang-Chih Yu / 游祥志 提供

 

Tags: , , , ,

 

More Posts in Blog

 
 

Share this Post



 
 
 
 

Leave a Reply

發佈留言必須填寫的電子郵件地址不會公開。 必填欄位標示為 *